电力体制改革与水电

　　3、能源部时期(1988-1993年)

中华人民共和国电力法于1995年12月28日通过，自1996年4月1日起施行。

1994年动工的三峡水电站

2011年改革形成的中国电建和中国能建

　　1988年5月，七届一次全国人民代表大会决定，撤销水利电力部，把电力工业管理工作并入新成立的能源部，能源部承担电力行政和企业管理职能。1988年5月22日，能源部正式成立，同年12月成立中国电力企业联合会，在网省电力管理局、电力工业局的基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开。

　　最早组建的集团公司中国华能集团公司是全民所有制的实业、金融、贸易、科技和服务相结合的多功能、综合性的企业集团。是由华能国际电力开发公司、华能发电公司、华能精煤公司、华能原材料公司、中国(华能)工程技术开发公司、华能科技发展公司、华能金融公司、华能综合利用公司、华能实业开发服务公司等九个公司以及原水电部归口管理的华电技术开发公司、华电综合利用开发公司、华电工程建设公司、华电南方(集团)等四个公司的基础上联合组建的。这个公司由能源部与国家计委共同管理，以能源部为主，是我国电力工业1988年组建的第一个集团公司。

　　大区和省电力工业的公司化改组分两步进行。第一步是从1988年开始到1990年止，将大区电业管理局改组为联合电力公司，将省电力工业局改组为省电力公司。国务院电力工业管理体制改革方案明确规定：省电力公司和联合电力公司都是独立核算、自负盈亏的实体，具有法人地位。电网内各发供电单位的资产关系不变。联合电力公司由能源部归口管理，在国家计划中实行单列。非跨省电网的省电力局，要逐步改建为省电力公司，独立经营，由能源部和省人民政府双重领导，并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能。改革方案要求各公司要落实，健全各种形式的承包经营责任制，逐步实行股份制，采用售电量和物质消耗工资含量包干办法。独立电厂均可独立核算，与电网订立经济合同，接受电网统一调度，非独立电厂按现行规定执行。这项改革到1990年6月基本完成。

　　第二步是1991年底到1993年初，组建大型电力企业集团。1991年12月14日国务院批准的第一批试点的55个大型企业集团中，能源部有7个，其中电力占6个，即华能集团、华北电力集团、东北电力集团、华东电力集团、华中电力集团和西北电力集团，全部都是跨地区的电力企业集团公司。1992年10月10日，能源部向国家计委、国家体改委、国务院经贸办上报关于同意组建中国东北、华东、华北、华中电力集团的函，随后又报送了同意组建西北电力集团的函，经批准后，于1993 年1月11日华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团宣告成立。

　　这一时期为推进“西电东送”战略，在西南电力管理局时期，我们曾于 1986年在贵阳召开了有北京相关部门领导、专家参加的研讨会。为加快四川水电开发，解决丰水季节、低谷时段富余电量，正确认识“四性”(结构性、区域性、季节性、时段性)缺电，我于1998年发表了《四川电力如何走出“既多又少”的怪圈?》，以此进一步推动“西电东送”战略的实施。

　　能源部于1990年5月决定，撤消华南电网办公室，经与有关省区商议后，决定由云南、贵州、广西、广东四省区出资成立中国南方电力联营公司，目的是为了实现四省联网，开发西部水电，实现“西电东送”，这是一种新型的大区电网管理机构，成为我国第六个管理跨区电网的电力公司。能源部成立后，为了主业实现减人增效，安置企业富余职工和待业青年，十分重视发展多种经营，1992年中共能源部党组提出了坚持依靠改革来加速多种经营的发展，坚持多种经营与主业协调发展，坚持安置与效益并重，坚持发展多元化产业等四条原则，并提出加速职工队伍由主业向多种经营的战略转移。多种经营的发展对电力工业的稳定和减人增效发挥了重要作用，成为电力工业体制改革的重要组成部分。

　　4、第三次成立电力工业部(1993-1997年)

　　1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤消能源部，第三次成立电力工业部。国务院批准的组建电力部的指导思想是：“政企职责分开，大力简政放权，由部门管理转向行业管理，加强规划、协调、监督、服务职能;精简机构和编制，合理配置职能，提高宏观管理水平;实事求是，平稳过渡，合理分流富裕人员。”要求在坚持“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜”的方针指引下，下放和转移对企业人、财、物及经营管理的职能，加强宏观管理的职能，由于国务院批准的文件明确要求支持办好五大电力集团，各电管局和省电力局仍维持现行体制，所以在电力工业部时期，电力工业体制没有显著的变化。

　　电力工业部成立后，继续保留中国电力企业联合会，由电力部归口管理。华能集团实行以电力部为主与国家计委双重领导的体制。另外，在葛洲坝工程局的基础上，成立了葛洲坝集团公司。

　　为确保三峡工程建设的顺利进行，1993年1月3日国务院决定成立国务院三峡工程建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司，全面负责三峡工程建设和经营。1994年12月14日，三峡工程正式开工建设。

　　电力工业部成立后，根据国家体改委等部门有关股份制企业试点办法的规定，于1993年9月印发了《电力行业股份制企业试点暂行规定》，规定明确电网企业和发电企业都可以进行股份制改造，具备条件的经主管部门同意后，可以到国(境)外发行股票，债券;但电网公司(指发、供电一体的电力企业)实行股份制应以公有制为主体，保证电力集团公司、省(区、市)电力公司在企业中的控股地位。1994年8月4日，山东华能发电股份有限公司股票在美国纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接去美国纽约上市的大型电力企业，随后中国有一大批发电企业在国内外上市。

　　1995年12月28日全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国电力法》，《电力法》以法律形式规定了我国的电力工业体制模式，一是电力行政管理由国务院电力管理部门和县以上地方人民政府经济综合主管部门管理和监督。《电力法》第三条规定：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门，是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”不设立电力管制委员会。二是电力生产企业模式只有发电企业和发电、输电、配电和售电分开的电力企业模式。《电力法》第七条规定：“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。”全国人大常委会法制工作委员会、中华人民共和国电力工业部编的《中华人民共和国电力法释义》中所作的权威解释是：“电力生产企业，又称发电企业，是管理发电设备、生产电能的经济组织。电网经营企业，是管理发电、供电、售电业务的电力经营综合管理经济组织，其中包括具体管理输变电设备、负责经营供电和售电业务的供电企业。”

　　《电力法》为2002年后实施“网、厂分开”改革提供了法律依据。

　　二、攻坚的十年改革

　　2002年3月国务院正式批准了《电力体制改革方案》，即国务院“5号文件”，明确了我国电力体制改革的方向，即坚持“厂网分开、竞价上网、打破垄断，引入竞争”， 方针，建立社会主义电力市场经济体制。

　　在拥有200万职工、控制着世界第二大电力市场的原国家电力公司的基础上成立组建了11家公司即两家电网、五家发电集团和四家辅业集团公司。同年12月29日在人民大会堂由时任中央政治局委员的国家计委主任曾培炎正式宣告成立。次年国家电监会挂牌成立。电监会被赋予了电力市场监管、电价改革的重任。

　　然而10年即将过去，电监会却倍感困顿。“解决问题的根源，在于理顺混乱的电力管理体制，重新定位电监会职责和权利。改革不能一拖再拖，时间逾长电改的难度愈大。”“电力改革由多个部门共同承担，电监会并非电改牵头人。改革的阻力非常大。” 电监会一名负责人在一次峰会上如是说。

　　电力体制改革小组囊括国家发改委、财政部、电监会等多个机构和部门，其中价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准归口发改委;电力企业国有资产管理划归国资委;监督企业财务制度则以财政部为主。

　　“缺少关键性的电力价格审批和投资准入，导致电监会监管行为约束力不足，监管权威不够。各个部门都为自身权利考虑，在电力监管过程中常常排斥电力监管机构的介入，电力监管工作处于两难境地。”这就是说，5号文件下达至今，电力改革步履维艰。

　　十年中，国务院和有关部门围绕电力改革也在缓慢地行进：

　　2002年3月，国务院批准了《电力体制改革方案》，由国家计委牵头，成立电力体制改革工作小组，负责组织电力体制改革方案的实施工作。

　　2002年12月，国家电力公司拆分为两大电网公司和五大发电集团，即国家电网、南方电网以及国电、华电、华能、大唐和中电投。

　　2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，目的是实现“政监分开”。

　　2003年7月，国务院出台了《电价改革方案》，确定电价改革的目标、原则及主要改革措施。

　　2004年3月，国家电监会、国家发展改革委联合下发的《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法的通知》，明确开展大用户直购电试点的指导思想、目的和原则。

　　2004年12月，国家发改委出台煤电价格联动机制措施。

　　2005年2月，颁布《电力监管条例》。

　　2005年3月，国家发改委制定与《电价改革方案》相配套的《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》三个实施办法。

　　2006年2月，“十一五”电力体制改革任务确定。改革方向仍是解决厂网分开和主辅分离、电力市场体系建设、转变政府职能与市场监管等方面的问题。

　　2007年底，国资委同国家电网和南方电网及相关部委共同制定的《电网主辅分离改革及电力设计、施工单位一体化重组方案》出台。

　　2009年7月国家电监会、国家发展改革委、国家能源局下发了《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题》的通知，明确了直购电试点工作实施细则。

　　2009年10月，发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》，确定了改革目标和原则，并提出电价改革的七个重点任务。

　　2009年10月，国家发改委、国家电监会和国家能源局联合批复辽宁抚顺铝厂与华能伊敏电厂开展直接交易试行方案，标志着电力用户与发电企业直接交易试点正式启动。

　　2009年10月，发改委、电监会、能源局三部门发布《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》。要求进一步规范电能交易价格行为。

　　2010年3月，电监会发布规范直购电交易试点方案报送工作的通知，规定了试点方案的报送内容、审批形式和有关要求，目的为推进和规范电力用户与发电企业直接交易试点工作，加快报送和批复进度。

　　2010年9月21 日，国家发改委正式就《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》公开征求意见。

　　2011年9月29日，经国务院批准，由中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司以及国家电网公司和中国南方电网有限责任公司14个省(区域)电网企业所属的勘测设计企业、电力施工企业、装备修造企业改革重组而成了中国电力建设集团有限公司。同日，由中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司与国家电网公司、中国南方电网有限责任公司所属15个省(区、市)勘测设计企业、施工企业、修造企业重组后组建了中国能源建设集团有限公司。

　　2012年4月24日消息，国家电网公司将进一步剥离非核心资产。拟将旗下从事煤电业务总资产约500亿元人民币的国网能源开发公司转让于神华集团。

　　2012年5月10号前各省举行听证会，公布阶梯电价实施方案。6月1日正式实施。

　　但是，网、厂分开后十年改革5号文件规定的任务虽然完成了发电、电网基本分开。然而最触动“神经”的“电厂直供”却进展缓慢，输、配分开却一步也未迈出，“精简机构”越减越多，实际上是成了一句空话!

　　三、坚定信心不动摇，把电力改革进行到底

　　以上回顾证明电力改革是何等的艰难!它同任何改革一样，必须付出代价：甚至是沉重的代价;要同阻碍改革的各种保守势力斗争，也要同各种既得利益者找各种借口抵制改革进行斗争;要借鉴世界其他电力改革模式，但又不能照搬，要符合中国国情;要反对电力的纯计划经济，但又不能不顾电力固有特性的“市场”经济;要看准了就要大胆的试，大胆的改，又不能“情况不明决心大”而重蹈不成功改革的覆辙。一句话，电力改革是艰难的，我们必须攻坚克难，但是，“电力改革”在进行中也取得许多可借鉴的东西，只要坚定信心，电力改革任务终究是可以完成的。

　　下一步电力改革重点是什么呢?我认为应该是以下几个切入点：

　　第一、加强国家能力建设，提高国家对垄断公司的有效行为管理。为此应毫不手软地削弱央企集团的行政性(明的和延伸的)垄断权力，剥离企业的公共职能，限制公司的行为边界等。

　　国家现代化的基本趋势，都是中央集权的国家直接面对公民，削弱中间权力。越是现代化，国家权威就无所不在。而国家公共权力的进步导致的是法制的进步，以及现代市场经济的形成，国家履行着市场化所有方面的职能，比如美国政府的强大国家能力，其中就包括具备专业知识的人才，专门的行政部门，对行业发展的判断能力，美国能源部职员就有3万多人，然而它却没有中国的多层中间部门。

　　对于政府和公共空间，把公司对社会的消极影响限制在最低范围内，如此监管机构才不会被架空，国家职能才不会被垄断集团所绑架，国家能力才不会被侵蚀，政策制定，产业规划和标准制定才能真正回归国家手中，以手中控制的各种巨大资源控制话语权，左右政策等弊端也才会从根本上得到消除。

　　第二、改变现在国家层面的多头电力管理体制。

　　目前国家层面的电力管理实际上是很乱的。有国资委、电监会、国家发改委、中央组织部。如此多的管理常常是谁也说了算，谁也说了不算。造成电力企业无所适从。当然下属企业(集团)也可以“有机可乘”)。因此亟待改变权责不清，“好事大家争着管”、难办的事往外开等“乱象”，明确一个统一电力管理机构，统一领导电力改革和电力市场化的改革，这成了当前最紧迫的任务。

　　第三、电厂直供权应该赋予所有有条件的电厂，电网输配分开应尽快启动，这是打破垄断的必然要求。有人借口“安全”而进行抵制是站不住脚的。只有引进供电竞争机制，终端电价才能实实在在地降下来。

　　第四、大力推动同网、同质电能和优质电价机制的实施。打破长期以来的政府定价格局。我非常赞同国家能源局新能源司司长王骏同志的观点。

　　第五、精简电网和各大电力集团机构，改变人浮于事，办事效率低下，管理成本庞大的顽疾。

　　第六、把终端电价降下来，是电力改革的终极目标。现在全国居民平均电价为8.74美分/kwh，相当于人民币0.7元/kwh;而美国平均电价不到8美分/kwh，这个数字咋看起来似乎比我国电价只高了一毛钱，但是如果我们将中国工人和美国工人的平均工资一比，就发现我们的电价高的离谱，而不是表现出的高一毛钱：美国工人2005年平均工资是40409美元，当时相当于人民币30多万元/年;而北京是我国居民收入最高的城市之一，也只有2万元/年，美国是15倍于中国的收入。显然说中国的电价比美国“低”，有“忽悠”老百姓之嫌!中电国际公司董事长李小琳也多次坦言，“电力改革的根本目标就是让终端用户能够享受到改革的成果”。说得明白一点：就是随着电力事业的发展，电力改革应围绕把电价降下来，让最终用户用上低电价的电这个终极目标来进行，尽管这一项是电力改革中的最难点，也不可能“一蹴而就”，但是，非如此电力改革也就仅能是再次“作秀”罢了。